Modelo de Petições

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Modelo de Petição: Direito Civil e Processual Civil – Petição Inicial – Ação Civil Pública – Modelo de Ação Civil Pública.

Modelo de Ação Civil Pública.

 

EXMO(A) SR(A) JUIZ DE DIREITO DA VARA ÚNICA DA COMARCA DE PINDORETAMA

AÇÃO CIVIL PÚBLICA
REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO
REQUERIDO: MUNICÍPIO DE PINDORETAMA

O MINISTÉRIO PÚBLICO, por meio deste órgão, in fine, firmado, consubstanciado no inciso III, do art. 129, da Constituição da República, c/c o inciso V, do art. 1º., da lei n. 7.437/85, vem, com o devido acatamento, ajuizar a presente ação civil pública em desfavor do MUNICÍPIO DE PINDORETAMA, pessoa jurídica de direito público interno, com endereço para citação/intimações à Rua Juvenal Gondim, 221 – Centro, Pindoretama(CE), pelas circunstâncias a seguir delineadas.

1. SOBRE A CAUSA DE PEDIR:

Em meados do mês de março do ano em curso o MINISTÉRIO PÚBLICO enviou ofício ao promovido requisitando fosse informado se FRANCISCA ANDRÉA HOLANDA MARTINS e MARIA LIDIANE SILVA XAVIER prestam serviços ao MUNICÍPIO DE PINDORETAMA, vale dizer, se são servidores públicas contratadas ou concursadas, ou ainda se prestam serviço ao MUNICÍPIO DE PINDORETAMA através de terceiros, tal como uma cooperativa.

Na resposta à citada requisição, informou o Município demandado, em síntese, o seguinte:

“Apraz-nos acusar o recebimento do Ofício n. 45/05, dessa Promotoria, cumprindo-nos, na oportunidade, informar quanto às indagações o que se segue:

1. Como é público e notório a Prefeitura Municipal de Pindoretama, após minucioso estudo, decidiu pela anulação do Concurso Público realizado pela Administração anterior cuja anulação tornou, consequentemente, sem efeito a Portaria que nomeou cento e sessenta (160) servidores ao apagar das luzes da gestão anterior por detectar vícios insanáveis, estando agora tal anulação sub judice a espera da decisão soberana Poder Judiciário.
2. Vale salientar, por oportuno, que a decisão adotada pelo Prefeito Municipal não objetivou nenhum ato de vindita ou perseguição política, pois visou o resguardo da coisa pública, principalmente porque a Municipalidade não poderia conviver com atos eivados de irregularidades, sob pena da conivência com os mesmos, colocando desta forma, o Gestor Municipal passível de responder por crime de responsabilidade na forma do preceituada no Decreto Lei 201/97 e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. Como é óbvio, a anulação do concurso ocasionou, de imediato, sensível redução de pessoal, refletindo nas atividades desenvolvidas pelos vários órgãos desta Municipalidade, principalmente na área da saúde e da educação, com a conseqüente diminuição na prestação de serviços a comunidade.
3. Por essa razão e com forma urgente de suprir a deficiência, foi necessária a contratação de pessoal, por parceria, para alguns serviços na área da saúde e da educação, oportunidade em que se deu prioridade absoluta aos ex-servidores do concurso anulado, como forma de provar que não houve qualquer perseguição política na decisão adotada por esta municipalidade.
4. Assim é que as ex-servidoras FRANCISCA ANDREA HOLANDA MARTINS E MARIA LIDIANO SILVA XAVIER estão hoje prestando serviços na área de saúde, contratadas que foram, por tempo determinado, através do INSTITUTO DE ADMINISTRAÇÃO SOCIAL E EMPREGO – IASE, CNPJ n. 06332022/0001-35, localizada na Av. Eusébio de Queiroz, 5171, Sala 06, Centro – Eusébio, qualificada como OSCIP – Organização de Sociedade Civil de Interesse Público, sem fins lucrativos, criada pela Lei Federal n. 9.790/99.”

Uma vez prestadas tais informações, foram requisitados do Município promovido todos os termos de parceria a que se reportam os arts. 9º e ss., da lei n. 9.790/99, firmados por ele, e suas respectivas alterações, caso tivessem ocorrido.

Em resposta a esta última requisição foram enviadas ao MINISTÉRIO PÚBLICO cópias de 03 (três) Termos de Parceria entre o demandado e o Instituto de Administração Social e Emprego – IASE:

1) Representado pela Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social;

Objeto: Desenvolver ações complementares de TRABALHO E ASSISTÊNCIA SOCIAL no Município de Pindoretama, Estado do Ceará, que se realizará por meio do estabelecimento de vínculo de cooperação entre as partes;

Total global: R$116.232,00 (cento e dezesseis mil, duzentos e trinta e dois reais).

2) Representado pela Secretaria Municipal de Educação e Cultura:

Objeto: Desenvolver ações complementares de Educação e Cultura, no Município de Pindoretama, Estado do Ceará, que se realizará por meio do estabelecimento de vínculo de cooperação entre as partes;

Total global: R$217.235,52 (duzentos e dezessete reais, duzentos e trinta e cinco reais e cinqüenta e dois centavos)

Aditivo:

‘CLÁUSULA QUARTA – DOS RECURSOS FINANCEIROS/DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Para o cumprimento das metas estabelecidas no TERMO DE PARCERIA e Aditivo, as despesas serão procedidas através das seguintes dotações orçamentárias: (…)

I – O PARCEIRO PÚBLICO estimou o valor global de R$602.587,52 (seiscentos e dois mil, quinhentos e oitenta e sete reais e cinqüenta e dois centavos), a ser repassado ao IASE de acordo com o cronograma de desembolso abaixo:

(…).

Total global: R$602.587,52 (seiscentos e dois mil, quinhentos e oitenta e sete reais e cinqüenta e dois centavos)

3) Representado pela Secretaria Municipal de Saúde:

Objeto: Desenvolver ações complementares de Saúde e operacionalização do Programa de Agentes Comunitários (PACS), no Município de Pindoretama, Estado do Ceará, que se realizará por meio do estabelecimento de vínculo de cooperação entre as partes.

Total global: R$886.119,36 (oitocentos e oitenta e seis mil, cento e dezenove reais e trinta e seis centavos).

Como se denota dos referidos documentos, os termos de parceria firmados pelo MUNICÍPIO DE PINDORETAMA com a mesma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (IASE) englobam de forma genérica o desenvolvimento de ações complementares, conforme o parceiro, na área de Trabalho e Assistência Social, Educação e Cultura ou Saúde e Operacionalização do Programa de Agentes Comunitários.

Revela-se, sem dúvida, verdadeira outorga da prestação de serviços públicos essenciais a terceiro, no caso ao IASE.

O inciso XXI, do art. 37, da Constituição da República dispõe que ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(…);

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

(…).”

A mesma Constituição, em seu art. 175, incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, SEMPRE ATRAVÉS DE LICITAÇÃO, a prestação de serviços públicos:

“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.”

No mesmo sentido é o art. 2º, da lei n. 8.666/93, quando estabelece que as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

Considera através do seu parágrafo único, o contrato como todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada:

“Art. 2o  As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único.  Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”
A escolha do Instituto de Administração Social e Emprego – IASE, não obedeceu a prévio procedimento licitatório, eis que inexiste na legislação específica norma que exima o Poder Público de realizar prévio procedimento licitatório em se tratando de formalizar termo de parceria com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, nos valores em que foram pactuados.

Não se reproduzem, destaque-se, qualquer das hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação previstas pelos arts. 24 e 25, da lei n. 8.866/93.

Nas informações prestadas pelo MUNICÍPIO DE PINDORETAMA acerca da celebração dos citados termos de parceria, apresentou-se como justificativa a anulação de concurso público realizado pela Administração anterior, o que ocasionou “de imediato, sensível redução de pessoal, refletindo nas atividades desenvolvidas pelos vários órgãos desta Municipalidade, principalmente na área da saúde e da educação, com a conseqüente diminuição na prestação de serviços a comunidade.”

Por essa razão, e como forma urgente de suprir a deficiência procedeu à contratação de pessoal, por parceria, “para alguns serviços na área da saúde e da educação, oportunidade em que se deu prioridade absoluta aos ex-servidores do concurso anulado, como forma de provar que não houve qualquer perseguição política na decisão adotada por esta municipalidade”, ipsis litteris:

“1. Como é público e notório a Prefeitura Municipal de Pindoretama, após minucioso estudo, decidiu pela anulação do Concurso Público realizado pela Administração anterior cuja anulação tornou, consequentemente, sem efeito a Portaria que nomeou cento e sessenta (160) servidores ao apagar das luzes da gestão anterior por detectar vícios insanáveis, estando agora tal anulação sub judice a espera da decisão soberana Poder Judiciário.
2. Vale salientar, por oportuno, que a decisão adotada pelo Prefeito Municipal não objetivou nenhum ato de vindita ou perseguição política, pois visou o resguardo da coisa pública, principalmente porque a Municipalidade não poderia conviver com atos eivados de irregularidades, sob pena da conivência com os mesmos, colocando desta forma, o Gestor Municipal passível de responder por crime de responsabilidade na forma do preceituada no Decreto Lei 201/97 e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. Como é óbvio, a anulação do concurso ocasionou, de imediato, sensível redução de pessoal, refletindo nas atividades desenvolvidas pelos vários órgãos desta Municipalidade, principalmente na área da saúde e da educação, com a conseqüente diminuição na prestação de serviços a comunidade.
3. Por essa razão e com forma urgente de suprir a deficiência, foi necessária a contratação de pessoal, por parceria, para alguns serviços na área da saúde e da educação, oportunidade em que se deu prioridade absoluta aos ex-servidores do concurso anulado, como forma de provar que não houve qualquer perseguição política na decisão adotada por esta municipalidade.”

Ocorre Exa., e isso é de uma clareza solar, que os termos de parceria foram firmados logo no início do ano em curso, isto é, muito antes da anulação do concurso público realizado através do Decreto n. 005, de 17 de fevereiro de 2005:

“O Prefeito Municipal de Pindoretama, no uso da atribuição que lhe confere o art. 66, VI da Lei Orgânica Municipal, e em respeito aos princípios contidos no art. 37 da Constituição Federal, e, considerando irregularidades insanáveis, ocorridas na criação dos cargos preenchidos por Concurso Público realizado em 1º de Fevereiro de 2004, com remessa de mensagem No. 22/ 2004, pela então chefe do Poder Executivo Municipal à Câmara Municipal em data posterior à realização do Concurso, e, aprovação, pelo Poder Legislativo, da Lei No. 229/ 2004, que criou os cargos respectivos, também em data posterior ao certame;

DECRETA :

Art. 1º. – Fica anulado e sem nenhum efeito jurídico, o Concurso Público Realizado pelo Município de Pindoretama, em 1º de Fevereiro de 2004, que preencheu 160 (cento e sessenta) vagas em cargos público dos diversos órgãos integrantes da administração direta do município.

Parágrafo Primeiro – Ficam também revogadas todas as nomeações realizadas, em face da nulidade do concurso público.

Artigo Segundo – Fica determinado ao sr. Secretário de Administração do Município, a adoção das medidas necessárias para a execução do quadro de pessoal do município, dos servidores nomeados indevidamente.

Artigo Terceiro – Fica determinado ainda, ao Sr. Secretário Municipal de Finanças, o pagamento dos servidores pelos dias trabalhados durante o mês de Fevereiro de 2005, bem como a exclusão de folha a partir da data da publicação do presente Decreto.

Artigo Quarto – Esse decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Pindoretama, 17 de Fevereiro de 2005.”

Cai por terra, portanto, a suposta justificativa apresentada como motivo para a celebração dos citados termos de parceria.

É aí que tem lugar a teoria dos motivos determinantes de modo a autorizar a confecção da presente ação civil pública.

Segundo CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, no livro Elementos de direito administrativo (3a. ed., Editora Malheiros: São Paulo, 1992), os motivos que determinam a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação ‘motivos de fato’ falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados, vicia  ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato, verbis:

“6.°) Princípio da motivação

20. Dito princípio implica para a Administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.
A motivação deve ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. Em algumas hipóteses de atos vinculados, isto é, naqueles em que há aplicação quase automática da lei, por não existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de direito aplicando pode ser suficiente, por estar implícita a motivação. Naquel’outros, todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prática do ato vinculado depende de aturada apreciação e sopesamento dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível motivação detalhada . É o que sucede, por exemplo, na tomada de decisões em procedimentos nos quais exista uma situação contenciosa, como no chamado processo administrativo disciplinar. Idem em certos procedimentos em que vários interessados concorrem a um mesmo objeto, como nas licitações.
21. O fundamento constitucional da obrigação de motivar está – como se esclarece de seguida – implícito tanto no art. 1.°, inciso II, que indica a cidadania como um dos fundamentos da República, quanto no parágrafo único deste preceptivo, segundo o qual todo o poder emana do povo, como ainda no art. 5.°, XXXV, que assegura o direito à apreciação judicial nos casos de ameaça ou lesão de direito. É que o princípio da motivação é reclamado, quer como afirmação do direito político dos cidadãos ao esclarecimento do “por quê” das ações de quem gere negócios que lhes dizem respeito por serem titulares últimos do poder, quer como direito individual a não se assujeitarem a decisões arbitrárias, pois só têm que se conformar às que forem ajustadas às leis.
Por isso Ramon Real disse que o dever de motivar é exigência de uma administração democrática – e outra não se concebe em um Estado que se declara ‘Estado Democrático de Direito’ (art. 1.°, caput) – pois o mínimo que os cidadãos podem pretender é saber as razões pelas quais são tomadas as decisões expedidas por quem tem de servi-los.
De outra parte não haveria como assegurar confiavelmente o contraste judicial eficaz das condutas administrativas com os princípios da legalidade, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, se não fossem contemporaneamente a elas conhecidos e explicados os motivos que permitiriam reconhecer seu afinamento ou desafinamento com aqueles mesmos princípios. Assim, o administrado para insurgir-se ou para elementos de insurgência contra atos que o afetem pessoalmente necessita conhecer as razões de tais atos na ocasião em que são expendidos. Igualmente, o Judiciário não poderia conferir-lhes a real justeza se a Administração se omitisse em enunciá-las quando da prática do ato. É que se fosse dado ao Poder Público aduzi-los apenas serodiamente, depois de impugnada a conduta em Juízo, poderia fabricar as razões ad hoc, ‘construir motivos’ que jamais ou dificilmente se saberia se eram realmente existentes e/ou se foram deveras sopesados à época em que se expediu o ato questionado.
Assim, atos administrativos praticados sem a tempestiva e suficiente motivação são ilegítimos e invalidáveis pelo Poder Judiciário toda vez que sua fundamentação tardia, apresentadas apenas depois de impugnados em Juízo, não possa oferecer segurança e certeza de que os motivos aduzidos efetivamente existiam ou foram aqueles que embasaram a providência contestada. Pp. 59/60.

(…)

32. A propósito do motivo, é conveniente lembrar a chamada ‘teoria dos motivos determinantes’.
De acordo com esta teoria, os motivos que determinam a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação ‘motivos de fato’ falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados, vicia  ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Diante disto, se o agente enunciar os motivos em que se calçou, ainda quando não esteja obrigando a enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram.” P. 125.

Compartilhando da mesma autoridade, o memorável HELY LOPES MEIRELLES, na obra Direito administrativo brasileiro (22a. ed., Editora Malheiros: São Paulo, 1997) nos ensina que havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido, ipsis litteris:

“A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido.
A propósito dessa teoria, hoje corrente na prática administrativa dos povos cultos, o Prof. Francisco Campos assim se manifesta: ‘Quando um ato administrativo se funda em motivos ou pressupostos de fato, sem a consideração dos quais, da sua existência, da sua procedência, da sua veracidade ou autenticidade, não seria o mesmo praticado, parece-me de boa razão que, uma vez verificada a inexistência dos fatos neles se fundava’. E, invocando a autoridade de Jéze, o publicista pátrio remata: ‘A teoria dos motivos determinantes me parecer de irrecusável procedência quando estabelece que os atos do Governo, se a lei os legitima mediante certos motivos (atos vinculados) ou quando o próprio Governo, podendo praticá-los sem motivo declarado (atos discricionários, declara, entretanto, o motivo, não poderão, em um e outro caso, continuar a subsistir desde que o motivo, que, de acordo com a lei, é necessário para legitimá-los, ou o motivo invocado ou declarado pelo Governo não contém a realidade ou se verifica improcedente por não coincidir com a situação de fato em que consistia o seu pressuposto’.
Acolhendo a mesma doutrina, Ranalletti é peremptório em negar validade ao ato que se apresenta divorciado dos motivos determinantes de sua prática: ‘Se la causa dell’atto amministrativo manca, o è falsa, o illecita, I’atto è illegitimo e quindi invalido’.
Exemplificando, para maior compreensão, diremos que, se  o superior, ao dispensar um funcionário exonerável ad nutum, declarar que o faz por improbidade de procedimento, essa ‘improbidade’ passará a ser motivo determinante do ato e sua validade e eficácia ficarão na dependência da efetiva existência do motivo declarado. Se inexistir a declarada ‘improbidade’ ou não estiver regularmente comprovada, o ato de exoneração será inválido, por ausência ou defeito de motivo determinante. No mesmo caso, porém, se a autoridade competente houvesse dispensado o mesmo funcionário sem motivar a exoneração (e podia fazê-lo, por se tratar de ato decorrente de faculdade discricionária), o ato seria perfeitamente válido e inatacável.
Por aí se conclui que, nos atos vinculados, a motivação é obrigatória; nos atos discricionários, quando facultativa, se for feita, atua como elemento vinculante da Administração aos motivos declarados, como determinantes do ato. Se tais motivos são falsos ou inexistentes, nulo é o ato praticado.” Pp. 182/183.

Por oportuno, CÁIO TÁCITO, ao discorrer sobre o tema “Controle Judicial da Administração Pública no Direito Brasileiro”, na obra Temas de direito público (estudos e pareceres) (Editora Renovar: Rio de Janeiro, 1997, vol. I) registra que, em situações como a ora retratada, “fica aberta ao juiz a possibilidade de apreciar a realidade do motivo invocado”, verbo ad verbum:

“O diagnóstico da legalidade administrativa pelo exame de sua compatibilidade com o fim legalmente estabelecido para o exercício da competência, tem como ponto de partida o controle dos motivos do ato administrativo submetido à verificação de sua legalidade.
O motivo é o antecedente à emissão do ato de vontade produtor de efeito jurídico.
Não se confunde a ponderação do valor da prova – matéria adstrita à porção discricionária do ato – com a realidade da existência material dos motivos determinantes da conduta do administrador.
O ato ainda que discricionário fica sujeito à comprovação de que os motivos que o inspiram são materialmente existentes.
(…)
A enunciação dos motivos quando emitida a ordem ou decisão não é obrigatória, salvo quando a lei assim determina, ou melhor, quando o ato administrativo está vinculado a motivos determinantes.
É próprio do ato discricionário a inexigibilidade de motivação, podendo o administrador, em princípio, silenciar sobre o motivo determinante de seu procedimento, a não ser que a lei assim estabeleça.
Se, no entanto, o administrador, embora dispensado de explicitar os motivos de sua deliberação, se autolimita manifestando ex abundantia os fundamentos de fato do ato praticado, fica aberta ao juiz a possibilidade de apreciar a realidade do motivo invocado.” Pp. 1000/1002

Por fim, a título meramente ilustrativo, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, em seu livro Direito administrativo (11a. ed., Editora Atlas: São Paulo, 1999) acentua que não se confundem motivo e motivação do ato. Motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram. Para punir, a Administração deve demonstrar a prática da infração. A motivação diz respeito às formalidade do ato, que integram o próprio ato, vindo sob a forma de “consideranda”, por exemplo, verbis:

“Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo.
Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato.
Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato.
No ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou; no tombamento, é o valor cultural do bem; na licença para construir, é o conjunto de requisitos comprovados pelo proprietário; na exoneração do funcionário estável, é o pedido por ele formulado.
A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso invalidam o ato administrativo.
Não se confundem motivo e motivação do ato. Motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram. Para punir, a Administração deve demonstrar a prática da infração. A motivação diz respeito às formalidade do ato, que integram o próprio ato, vindo sob a forma de ‘consideranda’; outras vezes, está contida em parecer, laudo, relatório, emitido pelo próprio órgão expedidor do ato ou por outro órgão, técnico ou jurídico, hipótese em que o ato faz remissão a esses atos precedentes. O importante é que o ato possa ter a sua legalidade comprovada.
Discute-se se a motivação é ou não obrigatória. Para alguns, ela é obrigatória quando se trata de ato vinculado, pois, nesse caso, a Administração deve demonstrar que o ato está em conformidade com os motivos indicados na lei; para outros, ela somente é obrigatória no caso dos atos discricionários, porque nestes é que se faz mais necessária a motivação, pois, sem ela, não se teria meios de conhecer e controlar a legitimidade dos motivos que levaram a Administração a praticar o ato.
Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao interessados como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado. Note-se que o artigo 111 da Constituição Paulista de 1989 inclui a motivação entre os princípios da Administração Pública.
Ainda relacionada como o motivo, há a teoria dos motivos determinantes, em consonância com a qual a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros.
Tomando-se como exemplo a exoneração ad nutum, para a qual a lei não define o motivo, se a Administração praticar esse ato alegando que o fez por falta de verba e depois nomear outro funcionário para a mesma vaga, o ato será nulo por vício quanto ao motivo.
Também é o caso da revogação de um ato de permissão de uso, sob a alegação de que a mesma se tornou incompatível com a destinação do bem público objeto de permissão; se a Administração, a seguir, permitir o uso do mesmo bem a terceira pessoa, ficará demonstrado que o ato de revogação foi ilegal por vício quanto ao motivo.” Pp. 195/196.

Estando o motivo invocado pelo MUNICÍPIO DE PINDORETAMA para a celebração dos termos de parceria em análise fundado em falsas premissas, inválido se tornam os atos, e, via de conseqüência, devem ser imediatamente anulados.

Objetivando regulamentar a lei n. 9.790/99, o decreto n. 3.100/99 veio apenas a “flexibilizar” a realização de procedimento licitatório, possibilitando a realização de concurso público, visando à escolha da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público para a celebração do termo de parceria.

Apesar de tal “flexibilização” ser passível de questionamentos, o citado decreto demonstra, de qualquer sorte, a inarredável necessidade de procedimento licitatório para a escolha da OSCIP destinada a firmar termo de parceria com o demandado para o cumprimento dos objetivos nele previstos.

Vide, a propósito, os arts. 23 e ss., citado decreto:

“Art. 23.  A escolha da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, para a celebração do Termo de Parceria, poderá ser feita por meio de publicação de edital de concursos de projetos pelo órgão estatal parceiro para obtenção de bens e serviços e para a realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria.
Parágrafo único.  Instaurado o processo de seleção por concurso, é vedado ao Poder Público celebrar Termo de Parceria para o mesmo objeto, fora do concurso iniciado.
Art. 24.  Para a realização de concurso, o órgão estatal parceiro deverá preparar, com clareza, objetividade e detalhamento, a especificação técnica do bem, do projeto, da obra ou do serviço a ser obtido ou realizado por meio do Termo de Parceria.
Art. 25.  Do edital do concurso deverá constar, no mínimo, informações sobre:
I – prazos, condições e forma de apresentação das propostas;
II – especificações técnicas do objeto do Termo de Parceria;
III – critérios de seleção e julgamento das propostas;
IV – datas para apresentação de propostas;
V – local de apresentação de propostas;
VI – datas do julgamento e data provável de celebração do Termo de Parceria; e
VII – valor máximo a ser desembolsado.
Art. 26.  A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público deverá apresentar seu projeto técnico e o detalhamento dos custos a serem realizados na sua implementação ao órgão estatal parceiro.
Art. 27.  Na seleção e no julgamento dos projetos, levar-se-ão em conta:
I – o mérito intrínseco e adequação ao edital do projeto apresentado;
II – a capacidade técnica e operacional da candidata;
III – a adequação entre os meios sugeridos, seus custos, cronogramas e resultados;
IV – o ajustamento da proposta às especificações técnicas;
V – a regularidade jurídica e institucional da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; e
VI – a análise dos documentos referidos no art. 11, § 2o, deste Decreto.
Art. 28.  Obedecidos aos princípios da administração pública, são inaceitáveis como critério de seleção, de desqualificação ou pontuação:
I – o local do domicílio da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público ou a exigência de experiência de trabalho da organização no local de domicílio do órgão parceiro estatal;
II – a obrigatoriedade de consórcio ou associação com entidades sediadas na localidade onde deverá ser celebrado o Termo de Parceria;
III – o volume de contrapartida ou qualquer outro benefício oferecido pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.
Art. 29.  O julgamento será realizado sobre o conjunto das propostas das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, não sendo aceitos como critérios de julgamento os aspectos jurídicos, administrativos, técnicos ou operacionais não estipulados no edital do concurso.
Art. 30.  O órgão estatal parceiro designará a comissão julgadora do concurso, que será composta, no mínimo, por um membro do Poder Executivo, um especialista no tema do concurso e um membro do Conselho de Política Pública da área de competência, quando houver.
§ 1o  O trabalho dessa comissão não será remunerado.
§ 2o  O órgão estatal deverá instruir a comissão julgadora sobre a pontuação pertinente a cada item da proposta ou projeto e zelará para que a identificação da organização proponente seja omitida.
§ 3o  A comissão pode solicitar ao órgão estatal parceiro informações adicionais sobre os projetos.
§ 4o  A comissão classificará as propostas das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público obedecidos aos critérios estabelecidos neste Decreto e no edital.
Art. 31.  Após o julgamento definitivo das propostas, a comissão apresentará, na presença dos concorrentes, os resultados de seu trabalho, indicando os aprovados.
§ 1o  O órgão estatal parceiro:
I – não examinará recursos administrativos contra as decisões da comissão julgadora;
II – não poderá anular ou suspender administrativamente o resultado do concurso nem celebrar outros Termos de Parceria, com o mesmo objeto, sem antes finalizar o processo iniciado pelo concurso.
§ 2o  Após o anúncio público do resultado do concurso, o órgão estatal parceiro o homologará, sendo imediata a celebração dos Termos de Parceria pela ordem de classificação dos aprovados.”
Em conclusão, é única a causa de pedir da presente ação civil pública: a ausência de prévio procedimento licitatório para a celebração dos termos de parceria cujas cópias seguem anexo, a gerar a sua absoluta nulidade.

Em sendo reconhecidos nulos pelo Poder Judiciário, cabe ao MUNICÍPIO DE PINDORETAMA executar diretamente os serviços públicos essenciais, tal como vinha procedendo antes de tais termos de parceria serem firmados e, se desejando, deflagrar procedimento licitatório para a celebração de outros.

2. SOBRE O PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA:

Sobre o cabimento da medida, sem embargo da opinião de ARNOLDO WALD, atualizador da obra de HELY LOPES MEIRELLES, de nome Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, ‘habeas data’ (20a. ed., Editora Malheiros: São Paulo, 1998), de que, por ser a Lei n.° 7.347/85 especial em relação ao Código de Processo Civil, e tratar especificamente da medida liminar, a providência encontra evidente fundamento na previsão do art. 19 da mesma Lei, que assim dispõe:

“Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta lei, o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n. 5.869, de 11.1.73, naquilo em que não contrarie suas disposições.”

A título meramente ilustrativo, a lição:

“Como a liminar é especificamente tratada na Lei n. 7.347/85, entendemos que não se aplica à ação civil pública a antecipação da tutela (nova redação dos artigos 273 e 461 do Código de Processo Civil, dada pela Lei n. 8.952/94). Tal como opinamos com relação à ação popular, esta é a solução decorrente da Lei de Introdução ao Código Civil, art. 2.°, § 2.°. Não obstante, tem ocorrido a concessão de tutelas antecipadas (…).” P. 165

Sobre tal possibilidade, inclusive, já se manifestou o Superior Tribunal de Justiça, quando o julgamento do AGA 427600/PA, sob a relatoria do Min. LUIZ FUX:

Acórdão
AGA 427600 / PA ; AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
2001/0190650-2
Fonte
DJ DATA:07/10/2002 PG:00200
Relator
Min. LUIZ FUX (1122)
Data da Decisão
19/09/2002
Órgão Julgador
T1 – PRIMEIRA TURMA
Ementa
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. POSSIBILIDADE DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA NO ÂMBITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA O FIM DE SE ANULAR CONTRATO DE OBRA PÚBLICA PARA CONSTRUÇÃO DE HIDROVIA NA ILHA DO MARAJÓ.
1. Presente a relevância do direito tutelado, é perfeitamente adequada a concessão de tutela antecipada no âmbito da ação civil pública.
2. A Lei Federal nº 9494/97 (artigo 1º) deve ser interpretada de forma restritiva, não cabendo sua aplicação em hipótese especialíssima, na qual resta caracterizado o estado de necessidade e a exigência de preservação da vida humana. No presente caso, o bem jurídico tutelado é o meio ambiente, um dos bens jurídicos mais preciosos para toda a humanidade, tendo alcançado a eminência de garantia constitucional.
3. A tutela antecipada concedida e mantida, para anular o contrato administrativo, não vai de encontro aos interesses da Fazenda Pública, apenas busca preservar o meio ambiente da ilha do Marajó, que é o bem  jurídico em questão.
4. Agravo regimental a que se nega provimento.
Decisão
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Garcia Vieira e Humberto Gomes de Barros votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Luiz Fux. Ausentes, ocasionalmente, o Sr. Ministro Francisco Falcão e, justificadamente, o Sr. Ministro José Delgado.

Perfeitamente admissível, portanto, em sede de ação civil pública, a antecipação dos efeitos da tutela, providência que a seguir se postulará.

O art. 273, do Código de Processo Civil, por sua vez, impõe como requisitos para a antecipação dos efeitos da tutela, a verossimilhança da alegação, e o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação:

“Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e: (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
I – haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
II – fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu. (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 1o  Na decisão que antecipar a tutela, o juiz indicará, de modo claro e preciso, as razões do seu convencimento. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 2o  Não se concederá a antecipação da tutela quando houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 3o  A execução da tutela antecipada observará, no que couber, o disposto nos incisos II e III do art. 588. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 3o A efetivação da tutela antecipada observará, no que couber e conforme sua natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, §§ 4o e 5o, e 461-A. (Redação dada pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)
§ 4o  A tutela antecipada poderá ser revogada ou modificada a qualquer tempo, em decisão fundamentada. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 5o  Concedida ou não a antecipação da tutela, prosseguirá o processo até final julgamento. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 6o A tutela antecipada também poderá ser concedida quando um ou mais dos pedidos cumulados, ou parcela deles, mostrar-se incontroverso. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)
§ 7o Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida cautelar em caráter incidental do processo ajuizado.  (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)

Quanto ao primeiro requisito, ratifica o MINISTÉRIO PÚBLICO as razões já expostas.

Quanto ao segundo requisito, é presumido e evidente o prejuízo caso sejam mantidos os termos de parceria nulos. Eventuais ressarcimentos aos cofres públicos poderão ser evitados caso adotado pelo Poder Judiciário a providência ora postulada.

O risco de dano irreparável ou de difícil reparação se revela, destarte, na medida em que se posterga a eventual declaração de nulidade dos citados termos de parceria.

A situação que se apresenta, por outro lado, é que a urgência da medida postulada na inicial não se compadece com o procedimento previsto pelo art. 2º., da lei n. 8.437/92.

A esse respeito, nossos tribunais, inclusive o Supremo Tribunal Federal, são acordes em decidir que a dispensa da oitiva do ente público, desatendendo ao disposto expressamente em lei, se justifica diante do poder geral de cautela  conferido  ao  juiz,  quando  necessário  para evitar dano iminente  e  irreversível que poderia advir da demora do provimento jurisdicional liminar.

Veja-se, a propósito, o que decidiu o Tribunal Federal da 3ª. Região, quando do julgamento do processo n. 97030710344-SP:

Acórdão    Origem: TRIBUNAL – TERCEIRA REGIÃO
Classe: AG – AGRAVO DE INSTRUMENTO
Processo: 97030710344 UF: SP Órgão Julgador: SEGUNDA
TURMA
Data da decisão: 14/04/1998 Documento: TRF300043680
Fonte    DJ DATA:20/05/1998 PÁGINA: 362 DJ DATA:20/05/1998 PÁGINA: 363
Relator(a)     JUIZA SYLVIA STEINER
Decisão     A Segunda Turma, por unanimdade, deu provimento ao agravo, cassando definitivamente a liminar concedida.
Ementa    AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LIMINAR CONCEDIDA SEM A OITIVA DO ENTE PÚBLICO – INEXISTÊNCIA  DE  PERIGO  DE  DANO  IMINENTE  E IRREVERSÍVEL QUE JUSTIFIQUE  O  DESCUMPRIMENTO DO DISPOSTO NO ART.2 DA LEI 8437/92 – CONCESSÃO DE LIMINAR QUE RECOMENDA MAIOR PRUDÊNCIA DO JUIZ, EM FACE DO COTEJO DOS INTERESSES EM DISPUTA.
1 –  A  DECISÃO CONCESSIVA DE LIMINAR  EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA, PELA MAGNITUDE  DOS  INTERESSES ENVOLVIDOS, DEVE SER PRECEDIDA DA OITIVA DO REPRESENTANTE DO ENTE PÚBLICO, NOS TERMOS DA LEI 8437/92, ART.2, A  FIM  DE  QUE  POSSAM  SER COTEJADOS OS INTERESSES EM DISPUTA E O MAIOR PERIGO DE DANO.
2 – A DISPENSA DA OITIVA DO ENTE PÚBLICO, DESATENDENDO AO DISPOSTO EXPRESSAMENTE  EM  LEI,  SÓ  SE  JUSTIFICA DIANTE DO PODER GERAL DE CAUTELA  CONFERIDO  AO  JUIZ,  QUANDO  NECESSÁRIO  PARA EVITAR DANO IMINENTE  E  IRREVERSÍVEL QUE PODERIA ADVIR DA DEMORA DO PROVIMENTO JURISDICIONAL LIMINAR.
3 – NO CASO, SE AS PROVIDÊNCIAS ADMITIDAS PELA LIMINAR PODEM CAUSAR DANO  IRREPARÁVEL  AO  ENTE  PÚBLICO,  AO SISTEMA  FINANCEIRO E AOS DEPOSITANTES,  POUPADORES  E  INVESTIDORES,  O FUMUS BONI IURIS E O PERICULUM  IN  MORA  MILITAM  EM  SEU  FAVOR,  E  NÃO  EM FAVOR DOS ACIONISTAS  MINORITÁRIOS,  RAZÃO  A MAIS PARA QUE NÃO SE SUSTENTE A LIMINAR CONCEDIDA.
4  –  AGRAVO PROVIDO, CASSANDO-SE EM DEFINITIVO A LIMINAR CONCEDIDA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA.
Data Publicação    20/05/1998

Veja-se, igualmente, a lição de JOÃO BATISTA DE ALMEIDA, in Aspectos controvertidos da ação civil pública: doutrina e jurisprudência (Editora Revista dos Tribunais: São Paulo, 2001):

“Além da ação cautelar, os co-legitimados ainda podem requerer a concessão de liminar no bojo da ação civil pública ou das ações previstas no CDC.
Trata-se de providência de cunho emergencial, que tem por objetivo salvaguardar a eficácia da decisão definitiva. Deve ser requerida pela parte e, quando deferida, só se exaure com o proferimento da sentença.
Para a ação civil pública diz a lei que o juiz poderá conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia (art. 12).
Mas não poderá fazê-lo de imediato, se a ação for ajuizada contra pessoa jurídica de direito público. Tratando-se de ação civil pública contra União, Estados, Municípios e Distrito Federal e entes paraestatais à exceção das sociedades de economia mista, que possuem natureza de direito privado -, o juiz deverá ouvir previamente o representante judicial do ente público, que terá o prazo de setenta e duas horas para manifestar-se. É o que consta do art. 2º. da Lei 8.437, de 30.06.1992. Sobre este dispositivo, a jurisprudência expediu orientações diametralmente opostas. A 4ª. Turma do TRF 1ª. Região, num caso de concessão de liminar sem a ouvida da parte contrária, afirmou ser ‘cogente e não facultativa a norma inscrita na Lei 8.437/92, sendo, portanto, obrigatória a ouvida do órgão público antes da concessão da liminar’. Já a 3ª. Turma do mesmo Tribunal entendeu que ‘se a questão exige pronta e rápida atuação do juiz, sob pena de causar dano ao autor, evidentemente que o art. 2º. da Lei 8.437, de 1992, não pode ser obedecido’, já que ‘o direito e a justiça estão acima da lei, ainda mais quando se trata de lei casuística’.” Pp. 121/122

O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do agravo regimental na petição n. 2.066-9 – São Paulo, também decidiu que só não há de ser observado o art. 2º., da lei n. 8.437/92 quando exista o risco de perecimento de direito ou de prejuízo irreparável.

Na oportunidade, destacou o eminente relator CARLOS MÁRIO VELLOSO, citando a jurisprudência no sentido de que “a dispensa da oitiva do ente público, desatendendo ao disposto expressamente em lei, só se justifica diante do poder geral de cautela conferido ao juiz, quando necessário para evitar dano iminente e irreversível que poderia advir da demora do provimento jurisdicional liminar.”

Diante do exposto, considerando que a observância do disposto no art. 2º., da lei n. 8.437/92, vai de encontro ao poder geral de cautela conferido ao juiz, além ameaçar a correta prevenção de dano iminente e irreversível que poderá advir da demora do provimento jurisdicional liminar, requer que se digne V. Exa. de apreciar com a urgência necessária o pedido de antecipação dos efeitos da tutela a seguir formulado, sem a oitiva do representante da pessoa jurídica demandada.

3. SOBRE O PEDIDO:

Diante do exposto, requer o MINISTÉRIO PÚBLICO que se digne V. Exa. de antecipar, nos termos do art. 273, da Lei Adjetiva Civil, os efeitos da tutela pretendida para o fim de declarar nulos os termos de parceria e respectivos aditivos celebrados entre o MUNICÍPIO DE PINDORETAMA e o Instituto de Administração Social e Emprego – IASE, conforme cópias que seguem em anexo, vedando o requerido de firmar qualquer termo a que se refere a lei n. 9.790/99, sem a realização de prévio procedimento licitatório.

Requer, para o caso de descumprimento da ordem a ser emanada, a condenação do(a) gestor(a) do MUNICÍPIO DE PINDORETAMA, ou, eventualmente, o próprio Município, à multa de R$10.000,00 (dez mil reais), em favor do fundo de que trata o art. 13 da lei n° 7.347/85 c/c o a lei complementar estadual n. 46/04.

Requer a citação do MUNICÍPIO DE PINDORETAMA, na pessoa de seu representante, no endereço inicialmente indicado, para que, desejando, responda aos termos da presente.

Requer, finalmente, a confirmação do pedido inicialmente formulado para o fim para o fim de declarar nulos os termos de parceria e respectivos aditivos celebrados entre o MUNICÍPIO DE PINDORETAMA e o Instituto de Administração Social e Emprego – IASE, conforme cópias que seguem em anexo, vedando o requerido de firmar qualquer termo a que se refere a lei n. 9.790/99, sem a realização de prévio procedimento licitatório.

Requer seja requisitado do MUNICÍPIO DE PINDORETAMA a prestação de contas, devidamente comprovada, dos valores repassados ao Instituto de Administração Social e Emprego – IASE, vale dizer, em que foram gastos os valores repassados pelo MUNICÍPIO DE PINDORETAMA ao citado Instituto.

Requer a extração de cópias dos fólios para os fins do art. 89, da lei n. 8.666/93.

Requer provar o alegado por todos os meios em Direito admitidos, notadamente pela oitiva de testemunhas a serem arroladas posteriormente, juntada de novos documentos e produção de prova pericial.

Dá-se à causa o valor meramente estimativo de R$10.000,00 (dez mil reais).

Nesses Termos,
Pede Deferimento.

[Local], [dia] de [mês] de [ano].

[Assinatura do Promotor de Justiça]
[Número de Inscrição na OAB]

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Categoria: Civil e Processual Civil, Petições
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